【规划师论坛3】县域精准扶贫规划编制方法与规划管理路径

来源:环球网    关键词:   时间:2019-06-07 08:30:01

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本期主题:扶贫攻坚与规划统筹

【编者按】

近年来,针对不同贫困地区的特点,我国提出了产业扶贫、旅游扶贫、电子商务扶贫和生态保护扶贫等多种脱贫、扶贫模式来推进农村扶贫工作,学术界对扶贫开发理论与实践内容的研究与探讨也日趋丰富,但将扶贫与城乡规划相结合的研究较少。面对扶贫攻坚的重大任务,城乡规划如何充分发挥其对贫困地区建设的引领和带动作用,统筹城乡发展与规划建设,是规划师需要探讨的课题。本期“规划师论坛”栏目以“扶贫攻坚与规划统筹”为主题,从理论层面探讨面向村民自治的精准扶贫规划机制与引导模式、乡村居民点空间重构策略,从实践层面探讨云南、湖北、河南等贫困地区的精准扶贫规划编制方法与管理路径、规划统筹策略与脱贫路径、村庄“内涵式”再生的旅游精准扶贫策略及产业扶贫韧性化发展策略,以飨读者。

【规划师论坛3】

县域精准扶贫规划编制方法与规划管理路径

作者华中科技大学建筑与城市规划学院城市规划系主任、教授、博士生导师耿虹,华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生李彦群,武汉华中大地城市规划设计有限公司周博为,武汉华中科大城市规划设计研究院陈实在《规划师》2018年第12期撰文,贫困地区作为我国社会经济发展的“洼地”,其“社会—经济—生态”等多维度复合贫困特征深刻影响了地区间的社会公平与城镇化进程。我国长期以来的扶贫开发绩效不佳,其症结在于行为主体单一、政策维度单一、缺乏综合统筹和未能精准施策。文章结合云南省临翔区的扶贫实践,基于县域范围内不同贫困单元表现出的差异化特征及诉求,科学制定精准扶贫规划,从建设开发、资源配置、环境整治和公众参与等方面建立精准管理机制以提升精准扶贫规划的实施绩效,并对规划实施、脱贫建设等环节进行长效跟踪反馈,动态考核规划实施成果,以实现贫困地区精准脱贫发展。

[关键词]贫困单元;精准扶贫规划;公众参与;长效跟踪;动态考核

[文章编号]1006-0022(2018)12-0018-08 

[中图分类号]TU984 

[文献标识码]B

[引文格式]耿虹,李彦群,周博为,等.县域精准扶贫规划编制方法与规划管理路径[J].规划师,2018(12):18-25.

 贫困现象与精准扶贫规划

(一)贫困与贫困现象

自 1978 年开展应对经济体制改革的扶贫工作以来,在快速城镇化及各项扶贫政策推动下,我国城乡贫困现象得到显著缓解,绝对贫困人口减少近2.2亿,贫困发生率同步大幅下降。囿于庞大的人口基数特征,我国贫困人口数量仍居高不下,依据国家划定的人均年纯收入2   300元的贫困线标准,截止到2017年底,我国仍有 3   046万贫困人口,而根据联合国及世界银行划定的国际贫困线标准,我国贫困人口总数接近1.2亿,贫困形势仍十分严峻。

受困于自然环境条件恶劣、物质资源分配不均和自主发展意识薄弱等条件,我国中西部出现了大面积团块式集中连片贫困地区,且呈扩大化发展态势。贫困现象的发生使本就落后地区的社会经济发展缺乏内生动力,普遍呈现出基础设施匮乏、教育医疗落后、空间布局无序、生产效率低下、自主脱贫意识不强及自下而上的发展内推力不足等问题,导致地区发展差距扩大,贫困群体自我利益缺失的相对剥夺感增强,极易诱发社会冲突。为减少贫困现象,国家及地方开展了一系列扶贫开发工作以助推贫困地区脱贫减贫。然而,当前单一维度的扶贫开发行为由于行为主体的不统一,往往为追求自身指标增长而偏离扶贫目标群体利益,各自为政,缺乏精准判识与整体统筹 (如产业扶贫中扶贫资金与扶贫建设项目偏向性配置给非典型贫困群体的精英俘获现象教育扶贫中城镇设施不完善导致教育资源萎缩、教师外部转移现象;科技扶贫中竞争性扶贫机制导致的资源非均衡配置现象等 ),导致扶贫绩效不高。在此背景下,城乡规划作为政府宏观调控、全面统筹城乡社会发展建设的公共政策,能够依托城乡空间布局及规划管理综合统筹各方利益、协调多元行为主体。可见,在以精准扶贫政策为主导的扶贫开发行为中,充分发挥城乡规划的作用以指导城乡统筹建设及社会经济发展已成为走出当前扶贫困境的重要途径。

本文结合云南省临翔区的精准扶贫规划实践,从精准扶贫规划策略、体制机制保障、长效反馈评价等维度探讨城乡规划统筹精准扶贫开发的可行性,并探索一套精准扶贫规划的编制方法与管理路径,以期为精准扶贫开发开拓一条新的道路。

(二)精准扶贫规划的内涵及特征

1.精准扶贫规划的内涵

2014 年,国家出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,要求以精准扶贫作为扶贫主要工作机制,通过精准识别、精准帮扶和精准管理贫困群体,以政策推动地区扶贫开发行为,引导扶贫资源优化配置,实现扶贫对象的精准瞄准。

精准扶贫规划是指在精准扶贫政策支撑下,精准把脉地区发展问题,因人因地精准施策,科学合理制定城乡规划,引导地区空间合理布局,指导地区住房及设施建设,改善城镇人居环境,统筹城镇社会、经济、生态发展的诉求及矛盾,推动城镇细碎、分散、沉睡的各类资源转化为有形的物质资产,使之成为可开发利用的有效资产形态,并通过资源性链接与自身的要素激活,使贫困地区实现从温饱式生存向致富式生活转型的脱贫目标。

2.精准扶贫规划的特征

精准扶贫规划不是简单的精准扶贫与城乡规划的空间叠加,它是基于城乡规划平台的一种精准扶贫政策的物态化靶向行为。区别于常态城乡规划,精准扶贫规划的对象只包括国家严格划定的三级贫困单元,要求从分层级贫困单元的致贫因子出发,对城乡发展现状进行综合评价及精准判识,基于城镇社会、经济、生态复合系统视角,统筹城乡各项建设活动,确定城乡脱贫减贫发展策略,并依据城乡脱贫建设需求合理布局城乡生产生活空间。同时,精准扶贫规划应对贫困地区的城乡基础设施建设、产业发展、住房建设、文化保护和生态治理等方面进行指导,实现城乡规划的全面统筹。

与现行教育、医疗、产业等单维度的精准扶贫行为不同,精准扶贫规划的核心在于依据城乡规划所制定的城乡发展策略及空间布局开展城乡建设活动,依据规划一张图统筹建立城乡建设管理平台,引导各部门协同参与各项扶贫开发行为,从而防止因单一部门主导的扶贫行为造成的城镇异化发展。同时,摒弃长期以来政府单一主体推动下的自上而下的扶贫开发模式,强调政府、社会、企业与个人等主体的多元联动,实现扶贫行为从政府主导下的被动参与向多元主体的互动参与转型。

二 

精准扶贫规划制定:分层级划定

贫困单元,因人因地精准施策

我国对贫困区域的划定采用的是三级分类标准:贫困县、贫困村、贫困户,云南省在国家标准基础上,结合自身自然条件特色增设贫困乡 ( 镇 ),构建四级贫困单元体系。不同层次贫困地区因地域范围及主体要素的不同,在致贫原因、贫困问题和脱贫诉求等方面具有显著差异,因此制定精准扶贫规划时,应从不同层次进行分析研究,因人因地精准施策。

(一)县域综合判识:多维贫困视角下

的精准定位与识别

精准扶贫的基础在于对贫困群体、贫困诱因和贫困问题等要素的精准定位与识别。贫困现象的发生是多因素综合作用的产物,核心表现为物质经济条件的落后,包括社会、文化、教育、医疗和城乡建设等多个维度。贫困县由于行政范围广、人口基数大、地形地貌复杂和社会发展类型丰富等原因,导致其在社会、经济、文化、制度等方面呈现出多维贫困问题。因此在制定精准扶贫规划时,应从县域自然条件特征、基础设施建设、公共服务设施布局和经济发展等多维度对县域层面的贫困程度及贫困分布特征进行精准定位。同时,从县域角度分离绝对贫困与相对贫困目标人群,实现贫困的精准区分及判识,依托基层政府对贫困乡镇、贫困村、贫困户进行建档立卡综合管理,搭建县域范围内的精准扶贫规划信息平台,并提供全方面数据资料支撑,从而全面了解县域范围内的贫困特征。

云南省临翔区地处我国 14 个集中连片特困区之一 — 滇西边境山区范围内,是国家级贫困县之一。2011 年精准扶贫政策实施以来,临翔区动员各级政府部门开展贫困乡 ( 镇 )、贫困村和贫困户精准识别工作,划定贫困乡 3个、建档立卡贫困村 28 个、建档立卡贫困户8   351户共31   643人。同时,对全区范围内的地质环境条件、基础设施及公共服务设施建设情况、乡镇经济发展水平等进行调查,精准定位各个乡镇的致贫原因及主要问题,精准判识乡镇贫困群体及其发展诉求。

(二)镇村空间规划:基于致贫根由与

返贫诱因的宽视阈分析,突出因人

因地制宜的规划效用

2016 年国务院扶贫办对贫困地区致贫根由进行调查,发现因病致贫的有42%,因灾致贫的有 20%,因学致贫的有10%,因劳动能力弱致贫的有8%,因其他原因致贫的有20%。对脱贫后返贫原因的调查发现,返贫诱因主要在于贫困地区脆弱的生态基底、匮乏的配套设施、落后的生产技术与短缺的建设资源。可见,实现精准脱贫的关键在于根治致贫根由及返贫诱因,因此精准扶贫规划从城乡规划视角,基于贫困地区所面临的因病、因学、因资金短缺等不同致贫原因开展因人、因地制宜的镇村空间规划,以推动区域脱贫减贫。

1.合理建构镇村配套设施建设体系,

补齐配套设施,减弱贫困负面效应

在政府的集中配置政策驱动下,城镇配套设施普遍集中配置于城市核心地区,基层贫困地区配套设施建设缺失,导致贫困地区发展受限,出现因病、因灾、因设施建设不足造成的贫困现象。同时,囿于自身贫困特征,导致贫困户无法享受高收费的设施福利,从而陷入“设施高配”及“无钱享受”的恶性循环。根治此类现象的关键在于建构合理的镇村配套设施建设体系,分层级配置相应规模的教育、医疗、福利等公共服务设施,基于镇村空间总体布局合理选址、确定规模、指导建设,提升配套设施服务能级,实现全域范围服务全覆盖。此外,完善镇村市政及交通道路设施建设,保障公共服务设施的通达性与服务效益最大化,实现贫困地区“有病即可医,人人可上学”,减弱因设施不足导致的贫困负面效应。

南美拉祜族乡位于云南省临翔区西部,地处高山深谷,乡村交通闭塞,水电等市政设施匮乏,致贫原因复杂,如因病、因贫、因残、因学、因交通等原因致贫。由于医疗、教育条件落后,导致居民整体身体素质和文化素质偏低,2015年全乡失学儿童人数达150余人,因病入贫户数达 40 余户。因此,在精准扶贫规划中提出加快镇村公共服务设施及基础设施建设,构建面向乡域的完善的镇村设施服务体系。同时,打通区域内部及对外交通通道,基于县域乃至市域层面构建网格化、扁平化的镇村配套设施服务网,推动跨乡镇公共服务设施共享,实现服务设施乡域全覆盖。

2.从人、地、产的内生关系入手,

合理布局镇村产居空间,实现温饱到

致富的扶贫转型

社会经济发展的核心在于利用有限的土地资源充分开发人类生产活动,挖掘城镇人、地、产资源潜力,合理布局镇村生产、生活空间,推动人、地、产三者的高度融合。传统以实现地区温饱式生存的输血式扶贫显然不是贫困地区长远发展的路径,精准扶贫规划提出在镇村空间用地布局上根据镇村发展特色合理布局产居空间,拓展产业用地空间,带动地区经济建设,产居结合,推动居民就地就业,实现从温饱式生存向致富式生活的造血式扶贫转型。

在对云南省临翔区马台乡开展精准扶贫规划编制工作时发现,其自身产业已初具特色及规模,但受发展空间限制,生产空间严重不足,无法实现规模化生产以带动经济收益。因此,规划于镇区西边依托玉临高速路及临大线等主要交通通道,综合选取用地条件较好的空间,建设丁家桥商业物流特色小镇,培育地域特色产业,实现产居空间有机融合,带动地区经济发展。同时,结合马台河培育城镇特色景观,划定城镇生态空间,实现“三生”空间协调发展。

3.发掘内生资源促进增收,提供

资金助推脱贫建设

受益于贫困地区独特的人文及地理环境,其所蕴含的历史、民族文化、自然风光和矿产等内生资源十分丰富,但在慢速城镇化进程及低强度开发下,贫困地区内生资源的价值未得到充分利用。因此,精准扶贫规划要求基于城镇综合发展的角度挖掘地区所蕴含的内生资源,依托城乡规划建设平台,科学打造产业体系,充分发挥其内生价值,促进增收,从而为镇村脱贫建设提供资金来源,避免因资金极度匮乏导致的贫困现象。

斗阁村是云南省临翔区圈内乡的一座传统村落,但由于村庄综合发展水平落后,导致全村大部分居民仍处于贫困状态。在精准扶贫规划中,该村有针对性地提出村落历史和传统古建筑保护与开发共赢模式,在保护传统古建筑的同时,合理发展历史村落旅游产业,融入临翔区“三天三夜”旅游体系,树立优势旅游品牌,调动村民积极性,带动村庄经济,实现精准脱贫。

(三)村庄生境修复:从解决生态贫困

入手,为未来生态发展与多维利用

创造后续动力

村庄生境是指由村民、村落及自然地域空间构成的村庄生存环境。在云南生态敏感贫困区内,生态环境是决定地区生存与发展条件的重要基础,也是传统农业型村庄的主要生产空间。近年来,贫困地区的人们生态意识缺失,最大限度攫取可利用生态资源并转化为生产生活资料,导致城镇工程型地质灾害 ( 如塌陷、泥石流、山体滑坡和水体污染等 ) 威胁系数增加,村庄因地质灾害、因水资源匮乏等问题出现贫困恶化现象,因此修复村庄生境刻不容缓。当然,在村庄生境修复过程中,既要保障生态环境的完整性,又要保障村民农业生产的经济效益,在生态扶贫政策支撑下解决城镇生态贫困现象,实现生态资源的多维利用,创造贫困地区脱贫发展的后续动力。

1.山林立体式分层种植

由于地处高山地区,山林成为云南省临翔区??

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